为贯彻落实党中央、国务院决议安排，凭证《中共中央国务院关于建设领土空间妄想系统并监视实验的若干意见》《中共中央办公厅 国务院办公厅关于在领土空间妄想中统妄想定落实三条控制线的指导》意见要求，2021年自然资源部在浙江、江西、山东、广东和四川五省开展了“三区三线”划定试点事情
。2022年4月27日，韩正副总理在出席相关聚会上讲话，要求各地各部分贯彻上级精神、总结试点履历、安排天下开展“三区三线”划定事情
。同时，自然资源部凭证以上聚会要求，印发《天下“三区三线”划定规则》
。历经快要一年的探索及多轮试点试划总结，“三区三线”划定规则基本明晰，但在现实操作中仍有一些问题值得深思
。

本文连系目今现实事情中保存的问题和难点，对领土空间妄想系统中“三区三线”统妄想定与领土空间开发；っ糜呕哪谠诼呒钊胨妓，并从手艺及治理层面临“三区三线”划定思绪举行梳理，从而对下一步的“三区三线”划定事情的内容提出探索性建议
。

1.什么是“三区三线”？为什么划“三区三线”？

“三区三线”是指∶城镇空间、农业空间、生态空间3种类型空间所对应的区域，以及划分对应划定的城镇开发界线、永世基本农田；ず煜摺⑸；ず煜3条控制线
。其中“三区”突出主导功效划分，“三线”着重界线的刚性管控
。它是领土空间用途管制的主要内容，也是领土空间用途管制的焦点框架
。

图1 “三区三线”的基本内在

“三区”内部统筹要素分类，是功效分区和用途分类的基础;“三线”是“三区”内部最焦点的刚性要求
。空间关系上，“三区”各自包括“三线”
。生态空间，包括生态；ず煜吖婺：鸵谎匠Ｉ占;农业空间，包括永世基本农田和一样平常农业空间;城镇空间，包括城镇开发界线内和界线外部分城镇空间
。

图2 领土空间“三区三线”空间关系

“三线”属于领土空间的界线管控，对领土空间提出强制性约束要求
。生态；ず煜呤且陨πе饕⑸舾星蜕橙跚氐愣ǖ氖笛榍恐菩员；さ目占浣缦
；九┨锉；ず煜呤嵌曰九┨锞傩刑厥獗；ず椭卫淼墓苤平缦
。城镇开发界线是城镇建设与第二、三工业生长空间的管制界线，允许城镇建设用地的最大界线
。“三线”是“三区”划定的基础，也是从源头上；ど占浜团┮悼占洹⑾拗瞥钦蚩占涞闹饕侄
。

划定“三区三线”是为了强化底线控制，但不可与空间战略割裂开来，配合组成了空间结构优化的整体关系
。差别空间条理有差别的着重点
。国家标准上不但要落实主体功效区战略，也要落实区域协协调国家重大生长战略，提出自上而下的传导要求；省级层面强调的是指导、协调、深化，并监视实验；到了市县层面是结构优化更为要害，要从久远生长角度建构相对稳固的都会结构形态
。

2.领土空间妄想中“三区三线”的划定

2.1凭证保质保量要求划定永世基本农田

依据耕地现状漫衍，凭证耕地质量、粮食作物莳植情形、土壤污染状态，在严守耕地红线的基础上，凭证一定比例，将抵达质量要求的耕地依法划入
。已经划定的永世基本农田中保存划定不实、违法占用、严重污染等问题的要周全梳理整改，确保永世基本农田面积不减、质量提升、结构稳固
。

2.2凭证生态功效划定生态；ず煜

优先将具有主要水源修养、生物多样性维护、水土坚持、防风固沙、海岸防护等功效的生态功效极主要区域，以及生态极敏感懦弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蚀等区域划入生态；ず煜
。其他经评估现在虽然不可确定但具有潜在主要生态价值的区域也划入生态；ず煜
。对自然；さ鼐傩械鹘庥呕，评估调解后的自然；さ赜肷；ず煜；自然；さ乇⒌鹘獾，生态；ず煜呦煊Φ鹘
。生态；ず煜吣，自然；さ亟沟惚；で蛏险ト∪宋疃，其他区域严酷榨取开发性、生产性建设活动，在切合现行执律例则条件下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功效不造成破损的有限人为活动，主要包括：零星的原住民在不扩大现有建设用地和耕地规模条件下，修缮生爆发涯设施，保存生涯必需的少量莳植、放牧、捕捞、养殖；因国家重大能源资源清静需要开展的战略性能源资源勘查，公益性自然资源视察和地质勘查；自然资源、生态情形监测和执法包括水文水资源监测及涉水违法事务的查处等，灾难防治和应急抢险；经依法批准举行的非破损性科学研究视察、标本收罗；经依法批准的考古视察掘客和文物；；不破损生态功效的适度旅行旅游和相关的须要公共设施建设；必需且无法避让、切合县级以上领土空间妄想的线性基础设施建设、防洪和供水设施建设与运行维护；主要生态修复工程
。

2.3凭证集约适度、绿色生长要求划定城镇开发界线

城镇开发界线划定以城镇开发建设现状为基础，综合思量资源承载能力、生齿漫衍、经济结构、城乡统筹、城镇生长阶段和生长潜力，框定总量、限制容量，避免城镇无序伸张
？蒲гち粢欢ū壤牧舭浊，为未来生长留有开发空间
。

2.4三条线的冲突解决规则

三条控制线爆发冲突时，生态；ず煜咭苌πУ南低承院屯暾，确保生态功效不降低、面积不镌汰、性子不改变；永世基本农田要包管适度合理的规模和稳固性，确保数目不镌汰、质量不降低；城镇开发界线要避让主要生态功效，不占或少占永世基本农田
。现在已划入自然；さ亟沟惚；で挠朗阑九┨铩⒄虼濉⒖笠等ㄖ鸩接行蛲顺；已划入自然；さ匾谎匠？刂魄，凭证对生态功效造成的影响确定是否退出，其中，造成显着影响的逐步有序退出，不造成显着影响的可接纳依法依规响应调解一样平常控制区规模等步伐妥善处置惩罚
。协调历程中退出的永世基本农田在县级行政区域内同步补划，确实无法补划的在市级行政区域内补划
。

3.“三区三线”统妄想定事情的有关建议

3.1建设领土空间妄想的系统观

领土空间是多要素复合、立体化、动态使用的空间，要从多条理、多维度、全生命周期视角，树立领土空间结构优化的系统观
。首先要实事求是，不可让；じ匚侍饽鸪伤澜，追求自上而下的；ひ蠛偷胤缴は质档钠胶獾，并且要增强以下几个方面的熟悉转变
。

一是系统头脑，统筹效率、生长、公正、清静，不可就事论事，酿成简单选项；二是共生头脑，山水林田湖草是生命配合体，清静和资源；な褂檬枪采叵；三是多元头脑，平衡生态、社会、经济、清静多元价值目的，是空间妄想刷新的意义所在，也是妄想赋能的价值所在；四是动态头脑，优化领土空间名堂是动态历程，要处置惩罚好目的和历程的关系，绝不可让空间妄想刷新异化为“卡脖子”妄想，近期重点解决好“十四五”时代的生长问题
。

3.2增强要害手艺链接

有三个要害手艺链接在统妄想定“三区三线”中要予以充分重视
。

一是施展双评价和双评估的要害作用
。差别条理的双评价作用差别，国家>省>市>县，并且应重视区域和流域评价；评价要领要适用，突出解决问题导向，特殊针对重约莫束和清静危害问题的结论要明确；相宜性评价不可仅停留在多宜性剖析阶段，还要与都会空间结构的演化趋势和空间计划的结构控制连系起来，这是研究城镇开发界线的主要办法
。

二是注重空间需求展望要领和提高战略研制的科学性
。关注供应和需求之间的匹配性是决议妄想科学性的基础
。例如某省在领土空间妄想研究中，接纳多情景“五定”来综合展望生齿与城镇化路径，形成以三大次区域为基础的差别化空间战略指导系统，这种思绪值得推广
。

三是明确妄想传导规则和空间分区、用地分类标准是要害
。分区分类标准要跟各条理的妄想使用对应起来；省级、市级总体妄想到详规要建设分区向分类转化的规则；针对既定的三线“不重叠、不交织”规则，要通过手艺手段来解决；要通过开发控制分区，把功效性、政策性的分区转化成用途管制手段
。

3.3推动实验系统的构建

一是构建多规合一的妄想运行机制
。关注事权，强调实验导向，以好用、有用、适用作为评价妄想效果内容系统的标准
。

二是突出动态监视和转动实验
。建设动态审核和动态实验模式，以历程头脑推动妄想的实验，以近期妄想作为实验载体，推动领土空间妄想向战略性的行动妄想转变
。

三是完善执律例则和政策系统
。建设领土空间妄想系统，不但是统一的妄想体例系统，更为要害的是执律例则和政策系统的建设，应加速领土空间妄想立法
。